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疫苗管理法统筹平急需求，作了相关制度安排。

（2）明知该物会被没收，仍以可责难的方式获取了该物。（一）作为行政处罚的行政没收 在我国，行政没收的性质之所以难以确定，与行政处罚的概念标准存有关联。

[34]参见胡建淼：《其他行政处罚若干问题研究》，《法学研究》2005年第1期。[27] 从根本上来说，行政机关之所以更加愿意选择不扣除成本，主要是基于如下考虑：（1）扣除成本不方便计算，涉及企业内部的会计事项[28]，既会产生执法风险，也会妨碍行政效率。虽有学者提出了没收违法所得会对当事人产生惩戒的心理和精神效果的解释，[7]但遭到了批评和质疑，反对者指出，行政强制也会产生同样的心理和精神效果，[8]但行政强制恰恰不是行政处罚。譬如，德国《违反秩序法》第五章为没入，整体属于第一篇总则。一方面，我们无需另行规定处罚规则，违法没收可直接适用前六章规定。

无论最后采用哪一套方案，实际上都需要将另一套方案拟要解决的问题，一并纳入考虑。置于第六章之后，正好可以满足这一要求。[1]与此相应，行政复议兼有化解争议监督行政和权利救济的多元化功能。

4.为更加全面、有效地发挥行政复议对抽象行政行为的监督和救济功能，可以单列条款明确将行政法规、规章以外的其他行政规范性文件纳入复议审查范围，并加大对行政规范性文件的审查强度。[34]就目前而言，我国行政复议技术运用还处于数字政府发展的信息化阶段，随着数字技术和智能技术的进一步推进，数据化和智能化或将成为未来行政复议体制机制改革的主要方向。或者说，凡是公民、法人或者其他组织认为行政行为以及部分事实行为侵犯其人身权或财产权等合法权益的，相对人均可向行政复议机关申请行政复议。进入专题： 行政复议 权利救济 。

从法治国家角度而言，这亦符合司法高于行政的法治原则。‘双被告制度使复议机关定位‘自相矛盾，程序上空转严重，也背离了理性‘经济人原则。

2.以权利救济作为行政复议发挥主渠道作用的价值基础，能够有效回应复议制度的实践需求及其功能导向。注释: [1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第七版），北京大学出版社2019年版，第365-366页。除此之外，笔者建议进一步简化送达程序，创新送达方式。（一）扩大行政复议受案范围 在受案范围上，我国现行《行政复议法》采取与行政诉讼亦步亦趋、基本一致的做法，客观上造成了两者制度功能的混同，极大制约了行政复议便民、为民的制度优势，同时也与行政复议作为化解行政争议主渠道的定位不相符。

我国行政复议制度实践存在的一个突出问题，就是行政复议长期被看作行政机关系统内部的自我纠错机制，缺乏权威性和公正性。在行政复议程序机制设计上，应当构建繁简分流审理模式，实现简案快审、繁案精审，提升办案效率和办案质量，但同时对于一些重大、复杂、疑难案件，要充分听取双方意见或者组织听证，并建立行政复议咨询委员会制度，以强化行政复议审理程序的公开透明与公正权威。当然，将权利救济作为行政复议制度的价值基础，就必须坚持复议高效便捷与公正公开相统一的基本原则。这其中既有体制机制原因，也有争议案件本身的原因。

[29]徐运凯：《论新时代行政复议的功能定位及其评价体系》，载《行政法学研究》2019年第6期，第36页。[7]参见柏杨：《权利救济与内部监督的复合——行政复议制度的功能分析》，载《行政法学研究》2007年第1期，第86页。

[18] 3.为提升行政复议案件的办理质量，需要吸纳更多优秀的人才进入复议队伍。这样，可以避免在规范性文件实施很长时间后，还不断有相对人通过请求附带审查的方式质疑其效力，而行政复议机关也还需要据此不断进行审查或者转送有权机关审查等，耗时耗力。

其中，程序机制则是行政复议与行政诉讼衔接的核心。再如，第90条将行政复议机关或行政复议机构不依法履行行政复议职责的行为全面纳入追责范围，并增加政务处分责任。行政复议与行政诉讼机制衔接的另一个问题就是双被告制度。[9]这一重要论断深刻揭示了公平正义这一法治的核心价值追求。这不仅体现了行政复议受案范围界定的灵活性，而且为逐步扩大行政复议受案范围提供了规范依据。在此过程中，需要通过信访功能、信访范围、信访规则、信访程序和信访依据等方面的法治化，把信访纳入法治化轨道，依法促进信访制度的健康发展。

相应地，也需要建立行政复议案件主办人员责任制，对其提出严格的法律责任要求。此外，在保持现有行政复议机构设置在司法行政机关的情况下，为提升行政复议的公信力，应当对司法行政机关作为复议被申请人的案件管辖作出特殊规定，即规定由上一级主管部门作为复议机关，以避免出现自己复议自己的情况，从而更加契合法治国家程序正义的基本要求。

对此，《征求意见稿》第95条和第96条进一步细化了行政复议与纪检监察之间的衔接机制。其中，第36条规定，行政复议机关对不符合规定的复议申请，在决定不予受理时应当说明理由。

与其他救济机制不同的是，行政复议具有专业性强、公正高效、便民为民、节约成本等内在制度优势。该条第2款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

这不仅是对我国行政复议体制作出了重大改革，也是健全复议机构，加强复议工作队伍专业化、专门化等工作的前提。以上两种情形均不涉及行政行为的合法性问题，且行政主体必须具有一定的裁量空间。为确保行政复议制度的良性发展，笔者认为应废除双被告制度，而从其他多维度来提高行政复议的公信力和权威性。[14]所以，行政复议程序第一位的功能在于为权利受到国家影响的公民提供救济。

据《2020中国数字政府建设白皮书》，目前我国数字政府建设的信息化阶段已经基本完成，并步入加速发展的数据化时代，数据和智能技术将全方位加码政府的决策、服务和治理模式，迎来数字政府发展的智能化阶段。在此基础上，现代信息技术重新形塑了行政复议申请、受理、审理和决定中的诸多方式和内容，并在客观上提升了政府的行政复议能力。

[2]虽然这种多元化功能之间各具独立优势，但又并不是彼此对立、相互分离的，而是一个相辅相成、相互促进的有机统一的整体。[24]因此，在行政复议与行政诉讼的机制衔接上，应改革目前自由选择的制度设计，确立复议前置为原则的新模式。

这一新型复议运行模式的确立，一方面，源于行政复议机关信息化复议职能履行的驱动。这种制度性保障机制可分为实体上的保障机制和程序上的保障机制。

另一方面，亦不影响现有的行政诉讼受案范围。[16]参见王万华：《以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制》，载《财经法学》2015年第1期，第46页。优化行政复议资源配置是一个复杂的系统工程，既涉及行政复议权本身的科学配置，也涉及行政复议机构及其工作人员的合理设置。鉴于此，考虑到行政复议机构设置和职能的复杂性，可由政府根据具体情况确定将复议机构仍然设在司法行政机关，但加挂行政复议局牌子，独立开展复议工作，以使其在司法行政系统内相对独立。

1.为充分发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，应降低行政复议申请条件，扩大行政复议受案范围，只要是复议渠道能解决的问题，尽量通过这个渠道予以解决。2.行政复议并不能解决所有的公法争议，需要对其适用范围进行必要限定，将范围限定为对相对人权益造成实质性影响的行政行为，以及部分对相对人权益造成损害的行政事实行为。

同时，为了防止行政复议机关不作为或者故意拖延履行复议职责，应当赋予行政复议申请人在特殊情形下直接起诉的权利。从某种意义上讲，这不仅是为了提升相对人在行政复议中权利救济的科技支撑，而且是为了充分发挥行政复议便民为民的制度优势。

对此，《征求意见稿》在复议管辖、机构设置、审理程序方式等方面作出了一系列的修改完善，就是要从根本上克服行政复议作为化解行政争议主渠道的多种限制因素，确保行政复议能够更多地化解行政争议，更好地发挥其权利救济的价值性功能。将发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用写入立法目的条款，就是要充分发挥其对行政复议制度的整体功能定位及其具体制度运行的核心目标导向作用。